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阜阳市永耀房地产开发有限公司诉阜南县国土资源局土地行政决定案二审行政判决书
时间：2020年05月03日 来源： 作者： 浏览次数：2961 收藏[0]安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖行终405号
上诉人（一审原告）阜阳市永耀房地产开发有限公司，住所地安徽省阜南县鹿城镇城西社区京九大道东段北侧。
法定代表人颜庆仁，该公司总经理。
委托代理人李永安，北京大成（厦门）律师事务所律师。
委托代理人吴景洪，北京大成（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜南县国土资源局，住所地安徽省阜南县赵集路49号，组织机构代码00318071-3。
法定代表人张云虹，该局局长。
委托代理人张辉，该局工作人员。
委托代理人韦浩，安徽坤慧律师事务所律师。
上诉人阜阳市永耀房地产开发有限公司（以下简称永耀公司）因诉阜南县国土资源局（以下简称阜南县国土局）土地行政决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人永耀公司的委托代理人李永安，被上诉人阜南县国土资源局的委托代理人张辉、韦浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
永耀公司向一审法院起诉称，2015年11月25日，阜南县国土局对其作出南国土催缴通知〔2015〕23号《关于补缴土地出让金的函》（以下简称23号《补缴出让金函》）告知，该公司开发的永耀花园小区因超容积率及局部改变土地用途，应补缴土地出让金1221.95万元，经阜南县第四十五次常务会议研究同意，并公示结束。要求该公司应在收到通知20日内缴纳上述土地出让金至阜南县财政局阜南县政府非税收入征收管理局。永耀公司认为该《函》侵犯其合法权益：1、该《函》认定永耀花园超容积率建设和局部改变土地用途错误。其与阜南县人民政府签订的《体育场项目建设补充协议》约定，容积率调整为1.52，限高调整为58米。阜南县建设局作出的《规划条件通知书》亦记载永耀花园小区容积率不超过1.52，且在后续开发建设中，相关许可证件均是按1.52的容积率颁发。永耀花园小区项目局部规划调整是根据《阜南县城市规划委员会第六次会议》审查通过，符合项目规划及土地出让要求，该项目含有商业用地。故其不存在擅自提高容积率及局部改变土地用途的行为。2、阜南县国土局作出的《函》超越法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《建设用地容积率管理办法》的规定，认定是否超容积率及调整容积率的法定职权属于城乡规划行政主管部门，阜南县国土局没有认定超容积率的法定职责，其作出的行政行为无法律依据。3、阜南县国土局作出的《函》违反法定程序。阜南县国土局作出的行政行为涉及其重大利益，阜南县国土局未告知其有陈述申辩权，违反正当程序原则。综上，请求人民法院依法撤销阜南县国土局作出的23号《补缴土地出让金的函》。
一审法院审理查明，2006年6月18日，永耀公司与阜南县人民政府签订《阜南县体育场资产置换（出让）协议书》，拟通过资产置换（出让）方式新建体育场一处。2006年11月6日，永耀公司与阜南县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，以4210万元的价格取得58244.50平方米的国有土地使用权，该地块与《阜南县体育场资产置换（出让）协议书》所涉土地属于同一地块。合同约定本合同项下宗地的用途为商品住宅用地，土地使用权出让期限为70年，建筑容积率小于等于1.3，建筑密度小于等于25%，限高20米，绿地比例35％。永耀公司将该宗土地的开发项目命名为“永耀香港花园”小区。2006年12月31日，阜南县人民政府与永耀公司就上述建设项目签订《体育场项目建设补充协议》，将老体育场商品住宅建设用地指标中的容积率调整为1.52，建筑限高调整为58米，其他经济技术指标不变。根据原协议约定结合实际情况,永耀公司首期缴纳土地出让金1300万元,其余部分在半年内付清。2007年1月31日，阜南县建设局向永耀公司作出南规函（2007）002号《规划设计条件通知书》，通知规定用地性质为商品住宅用地，容积率为不大于1.52，建筑密度为28％，建筑高度50米以内。2007年5月21日，阜南县发展和改革委员会向永耀公司作出《关于对阜阳市永耀房地产开发公司申请开发永耀香港花园建设项目备案通知》，通知记载：同意永耀公司在原县体育场新建永耀香港花园项目，建设面积94900平方米（含住宅、商业、公共服务等）。2010年10月11日，《阜南县规委会第六次会议纪要》认为：对“永耀香港花园”项目规划设计方案进行局部调整，……符合城市规划和阜南县实际，且局部调整后的规划未改变用地性质，未增加容积率。该规划调整已经专家评审通过。会议决定：原则同意“永耀香港花园”小区局部规划调整方案；项目要严格按照调整后的规划进行建设；项目开发商要按照规划方案完善市政公共设施建设，及时补齐土地出让金。2010年10月18日，阜南县住房和城乡建设局批准了“永耀香港花园”项目规划调整方案。2011年6月29日，《阜南县规委会作出第八次会议纪要》，认为：“永耀香港花园”项目土地出让条件为商住用地；容积率为≤1.52,；建筑密度≤28％；绿地率≥35％。会议决定：原则同意该项目规划方案，鉴于该项目改变容积率、改变土地用途，必须重新评估地价，依法补缴土地出让金。2015年7月8日，阜南县国土局召开由纪委、永耀公司代表参加的会议，就“永耀香港花园”项目改变土地用途、增加容积率补缴土地出让金选定土地估价机构，经抽签选定阜阳华安土地评估咨询公司进行评估。2015年7月27日,阜阳华安土地评估咨询公司以2011年6月29日为估价期日，出具（阜南县）阜华估（2015）（估）字第048号土地估价结果,永耀公司应补缴土地出让金1221.95万元。同年8月10日,阜南县人民政府在该县官网发布《关于阜阳市永耀房地产有限公司超容积率及改变土地用途补缴土地出让金的公示》。2015年8月12日，阜南县人民政府作出《第四十五次常务会议纪要》决定：依法按程序补缴“永耀香港花园”项目超容积率部分及局部改变用途土地出让金1221.95万元。2015年11月25日，阜南县国土局向永耀公司作出23号《补缴土地出让金的函》：“永耀香港花园”小区因超容积率及局部改变用途，应补缴土地出让金1221.95万元。
一审法院认为，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（以下简称“通知”）规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按照规定补交不同用途和容积率的土地差价。据此规定，经人民政府批准调整土地用途、容积率后，应按照规定补交不同用途和容积率的土地差价。2006年11月6日，永耀公司与阜南县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同项下宗地的用途为商品住宅用地，建筑容积率≤1.3，建筑密度≤25%，限高20米。2006年12月31日，阜南县政府与永耀公司签订《体育场项目建设补充协议》，将容积率调整为≤1.52，建筑限高调整为58米，该补充协议应视为阜南县人民政府对调整容积率的批准。永耀公司应当以批准调整后的容积率，及时核定应补缴的土地出让价款并按时缴纳。但是，永耀公司在调整容积率后，未及时补缴土地出让金，虽经阜南规委会第六次、第八次会议纪要催缴，其仍未补缴。阜南县国土局以2011年6月29日（即阜南县规委会第八次会议）为估价期日计算补缴土地出让金价款，符合《通知》固有之意，具有合理性。2007年5月21日阜南县发展和改革委员会作出《关于对阜阳市永耀房地产开发公司申请开发“永耀香港花园”建设项目备案通知》，记载了永耀公司在原县体育场新建“永耀香港花园”项目包含商业，将原商业住宅用地部分变更为商业用地，永耀公司应当补缴改变土地用途的土地出让金差价。综上所述，永耀公司调整容积率、局部改变土地用途事实清楚，依法应当补缴土地出让金。阜南县国土局作出的南国土催缴通知〔2015〕23号《补缴土地出让金函》证据充分，程序合法，适用法律正确。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回永耀公司的诉讼请求。
永耀公司上诉称，1、阜南县国土局作出的23号《补交出让金的函》超越法定职权、认定事实错误、程序违法。根据城乡规划相关法律、法规的规定，城乡规划主管部门具有认定建设项目是否违反容积率及如何调整容积率的法定职权，阜南县国土局对涉案容积率的调整没有法定职权，其作出的《补交出让金的函》超越职权。2006年11月6日，永耀公司与阜南县国土局签订《国有土地使用权出让合同》约定容积率为1.3。但同年12月31日，永耀公司与阜南县人民政府签订《体育场项目建设补充协议》及2007年5月21日，阜南县发展和改革委员会向永耀公司作出《关于对阜阳市永耀房地产开发公司申请开发永耀香港花园建设项目备案通知》，同意永耀花园小区含住宅、商业、公共服务等及调整建设项目容积率为≤1.52。由此可知永耀公司经阜南县人民政府、阜南县发展和改革委员会的同意调整建设项目容积率且建设项目包括住宅、商业等，故23号《补交出让金的函》认定永耀花园小区超容积率及局部改变土地用途事实错误。阜南县国土局作出该函时，未通知其听证，未听取其陈述申辩权，程序违法。2、根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，国有土地使用权纠纷属民事纠纷，故即使永耀公司违反协议约定擅自调整容积率，亦属民事纠纷，行政机关不能以行政职权追缴土地出让金。3、涉案评估报告不能作为补交出让金的依据。调整容积率的批准时间为2006年12月31日，补交出让金应以批准调整容积率的时间为评估时点，而案涉评估报告以2011年6月29日为评估时点违反法律规定。涉案建设项目总用地为58244.5平方米，其中仅5187.5平方米作为商住用地，故应以该5187.5平方米作为评估对象，而评估报告以项目总用地为58244.5平方米均作为商住用地进行评估错误。由于评估时点及评估对象的错误，得出的评估数额错误，涉案评估报告不能作为补交出让金的依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求或发回重审。
阜南县国土局在庭审中答辩称，该局依职权作出的23号《补交出让金的函》系具体行政行为，属行政诉讼的受案范围。2011年6月份，《阜南县城市规划委员会第八次会议纪要》认定永耀花园小区有调整容积率及局部改变土地用途的问题，经评估机构评估后计算出需补交的出让金数额正确，阜南县国土局依据该纪要及评估报告作出23号《补交出让金的函》事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
一审被告阜南县国土局向一审法院提举的主要证据材料为：1、阜南县国土局组织机构代码证，证明该局主体适格。2、阜南县国土局与永耀公司签订的《国有土地出让合同》；2、《阜南县规划委员会第八次会议纪要》；3、抽签会议记录；4、照片；5、《阜南县人民政府第45次常务会议纪要》；6、评估结果；7、公示记录；8、南国土资催缴通知〔2015〕第23号《关于补缴土地出让金的函》；9、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2015】15号2001-4-30）、《中华人民共和国土地管理法》。证明该局作出的行政行为主体适格，事实清楚，适用法律正确，程序合法。
一审原告永耀公司向一审法院提举的主要证据材料为：1、阜南县国土局作出的南国土资催缴通知〔2015〕第23号《关于补缴土地出让金的函》。2、2015年8月《阜南县人民政府第四十五次常务会议纪要》。以上证据证明阜南县国土局作出涉案具体行政行为超越法定职权、程序违法，认定永耀花园小区超容积率事实错误，作出的补缴土地出让金1221.95万元事实认定不清且没有法律依据。3、阜南县体育场资产置换（出让）协议书。证明该协议第12条约定，老体育场（即永耀花园小区项目）摘牌后土地用途为住宅（商业），由永耀公司负责设计、规划、建设，并享受地方税收先征后返，行政事业性收费全免，水电增容费减免等招商优惠条件。协议签订后被告未能落实协议约定的税费减免优惠条件，给原告的投资造成经济损失，被告存在违约行为。4、2016年11月6日《国有土地使用权出让合同》、2006年12月31日《体育场项目建设补充协议》。证明该补充协议约定建筑容积率为≤1.52，该约定是阜南县人民政府对土地使用权出让合同的变更和补充，永耀公司没有单方擅自改变建筑容积率的行为。5、阜南县建设局《规划条件通知书》。证明该局通知永耀花园小区按照容积率不超过1.52进行规划设计。6、阜南县发展和改革委员会《项目备案通知》。证明阜南县发展和改革委员会对永耀花园小区项目正式备案，项目建筑面积为94900平方米，含住宅、商业和公共服务等。7、阜南规委会第六次会议纪要（2010年10月11日）、规划调整方案的批复。证明永耀花园小区项目局部设计方案调整，有利于田集路商业街形成，符合城市规划，且局部调整后的规划未改变用地性质、未增加容积率，该设计调整已经专家评审通过。该规划调整方案2010年10月18日经阜南县住房和城乡建设局批复同意；第六次规委会会议纪要认定永耀花园小区不存在增加容积率未改变用地性质，该认定已经阜南县建设局调查确认，符合事实和法律规定。8、阜南规委会第八次会议纪要(2011年6月29日)，证明阜南县国土局作出的行政行为违法，其以其内部会议纪要做为行政行为的依据，违反法律规定；永耀花园小区项目是否擅自改变容积率、是否改变土地用途，应由法律、法规授权的行政管理部门调查认定，即应由城市规划部门认定是否存在改变容积率，由土地管理部门认定是否改变土地用途。第八次规委会在没有经过相关职能部门调查的情况下认定永耀花园项目小区改变容积率、改变土地用途，单方否定了同一级别第六次规委会决议事项，构成行政违法和滥用职权；2011年6月27日第八次规委会会议纪要认定的永耀花园小区超容积率，但该认定事项已被2011年11月2日阜南县城乡建设局经调查后作出的《关于对永耀香港花园规划实施情况的说明》所否定，阜南县城乡和建设局经调查后认为永耀香港花园小区不存在超容积率；第八次规委会仅是对永耀花园项目两栋高层商住楼规划方案认为改变容积率、改变土地用途，需评估作价，依法补缴土地出让金，并不是对整个永耀花园小区项目的认定，阜南县国土局据此认定永耀花园小区项目存在改变容积率、改变土地用途显属错误。9、预售许可证。证明永耀花园小区项目建筑用地为商住，其没有擅自改变土地用途的情况。10、阜南县人民政府办公室文件处理单、关于对永耀香港花园规划实施情况的说明（2011年11月2日）。证明永耀花园小区经阜南县住房和城乡建设局调查核实，永耀公司不存在擅自改变规划、提高容积率的情况；2011年6月27日第八次规委会认为项目存在改变容积率、改变土地用途的认定不具有事实依据，经阜南县建设局调查，否定了第八次规委会会议纪要所认定事项。11、永耀花园小区总平面图。证明永耀花园小区规划建筑面积94931平方米，实际建筑面积88527平方米，不存在擅自提高容积率的情况；该规划总平面图含商业用房6251平方米和商业配套，该项目不存在改变土地用途的情况。12、处罚决定书。证明2015年7月15日阜南县国土局作出《行政处罚决定书》，责令永耀公司交还改变土地用途的5187.5平方米土地；并按每平方米21元进行行政罚款。同年11月25日阜南县国土局又以永耀花园小区超容积率和局部改变用途，要求原告补缴土地出让金1221.95元。阜南县国土局在做出收回改变土地用途5187.5平方米后，又就该地块作出补缴土地出让金的行政征收，属于额外重复处罚，被告具体行政行为违法。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据双方的上诉及答辩意见，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政争议范畴；二、阜南县国土局作出的《补交土地出让金的函》是否合法。
一、本案属于行政争议还是民事纠纷。根据《中华人民共和国房地产管理法》第十五条第二款、第十六条的规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国发〔2001〕15号规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。由此，阜南县国土资源局作为土地行政管理部门具有双重身份，既是涉案土地出让合同的一方当事人，又是负有土地管理法定职责的行政机关，故判断阜南县国土局作出的23号《补交出让金的函》行为性质的关键，是看其是否有合同依据，即双方对改变容积率、土地用途的处理方式是如何约定的。双方签订的《土地使用权出让合同》第十七条规定：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”本案中，阜南县人民政府、阜南县建设局同意涉案建设项目容积率由1.3调整为1.52，阜南县发展和改革委员会备案同意涉案建设项目包括住宅、商业等，以上可明确永耀公司经相关政府职能部门的同意，改变了《土地使用权出让合同》所约定的土地用途和土地使用条件。但永耀公司并未提供证据证明经批准调整容积率和土地用途后，其与阜南县国土局通过签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同的方式，调整出让金数额，故阜南县国土局并非依据《土地使用权出让合同》的约定对永耀作出23号《补交土地出让金的函》，永耀公司以该《函》属于国有土地使用权民事纠纷的上诉理由不能成立。
二、阜南县国土局作出的《补交土地出让金的函》是否合法。双方对一审法院查明的涉案建设项目容积率由1.3调整为1.52及局部改变土地用途并无异议，本院亦予确认。故本案争议的核心问题在于评估公司以2011年6月29日作为估价时点作出的估价报告，是否能作为被诉《补交土地出让金函》的依据。《建设用地容积率管理办法》第九条规定，国有土地使用权出让后，拟调整的容积率符合控制性详细规划要求的，经市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。故因改变容积率等需补缴土地出让金的，评估机构应以国土资源部门主管部门同意补缴地价时为估价时点进行评估。本案补缴土地出让金源于容积率的调整，而调整容积率是市县级人民政府的职权，国土资源主管部门收缴土地出让金的行为实际上是执行市县级人民政府的决议，由于“同意补缴地价时”是主观因素，较难把握，本案中国土资源主管部门亦没有明确何时同意上诉人补缴出让金，故国土资源主管部门“同意补缴地价时”原则上应为市县级人民政府作出同意调整容积率、同意补缴出让金的决议，并将该决议抄送国土资源主管部门之日。本案中，针对补缴土地出让金事宜，阜南县建设局于2007年1月31日对永耀公司作出南规函（2007）002号《规划设计条件通知书》，同意其改变容积率及局部土地用途。2010年10月11日，《阜南县规委会第六次会议纪要》要求对涉案项目要严格按调整后的规划进行建设，及时补齐土地出让金。2011年6月29日，《阜南县规委会第八次会议纪要》重申涉案项目需重新评估地价，依法补缴土地出让金。其中，2010年10月11日作出的《阜南县规委会第六次会议纪要》决定，同意案涉项目调整并要求及时补齐出让金，该决定共印发15份，抄送给国土局等相关部门。因国土部门应当落实规委会补齐出让金的决议，故该决议抄送给国土局之日应视为国土资源部门主管部门同意补缴地价时之日。而案涉估价报告以第二次会议纪要的作出时间即2011年6月29日作为估价时点，依据不足。阜南县国土局据该评估报告作出的《补交土地出让金的函》主要证据不足，依法应予撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。上诉人的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初33号行政判决；
二、撤销阜南县国土资源局作出的南国土催缴通知〔2015〕23号《关于补缴土地出让金的函》；
三、责令阜南县国土资源局于本判决生效之日起三个月重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由阜南县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉圣
审判员 宋 鑫
审判员 蒋春晖
二〇一八年九月二十日
书记员 刘 琳
附：本案适用相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……