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北京现代沃尔经贸有限责任公司诉国家财政部不积极履行法定监管职责案
时间: 2008年09月07日 来源:人民法院报 作者: admin 浏览次数:

      200311生效并实施的《中华人民共和国政府采购法》,被商界称之为“阳光交易法”。因为政府采购出手即大单,且有专项资金结算,既快捷又安全,故争取参与到政府采购的投标活动中已成为企业的渴望与追求。

北京现代沃尔经贸有限责任公司,200410月参与了由中国远东国际贸易总公司接受政府采购人国家发改委、卫生部的委托所进行的一项公开招标活动。因对评标结果的公正性提出质疑,在向监管部门多次反映无果后,他们将该事项的监管者——国家财政部告到了法庭。

北京市第一中级人民法院2006128对该案作出一审判决,要求财政部对原告投诉中所提问题“予以处理和答复”。

这虽仅仅是个案的一审结果,但判决对完善和规范各级政府的采购行为,提高市场公平交易的透明度,都具有极其重要的现实意义。

2003年的非典疫情暴露了我国公共卫生体系不健全、公共卫生事业严重滞后等问题。为此,国务院提出利用三年左右的时间建立健全突发公共卫生应急机制、疾病预防控制体系和卫生监督执法体系,并相应按年度安排中央财政资金、国债资金等。为此,国家启动了突发公共卫生医疗救治体系建设,重点是改造、建设省市县三级传染病医院和紧急救援中心,总投资114亿元,共支持2306个项目建设。北京现代沃尔经贸有限责任公司(以下简称北京公司)参与了前述公共卫生医疗救治体系中的两起政府采购货物的招投标,也就是中国远东国际贸易总公司(以下简称远东公司)和国信招标有限责任公司(以下简称国信公司)分别代理的“便携式血气分析仪”的采购项目。

20041029,政府采购人国家发改委和卫生部共同委托远东公司作为招标代理机构之一,对国家医疗救治体系项目进行公开招标,资金来源为中央国债资金,采购相关仪器设备,共计12个包,招标编号为:0722FECT04285。看到采购的公告信息后,北京公司决定参与这次采购对象的第七包:数量为300台的血气分析仪的项目招标。为此,北京公司花大量的时间精心准备了相关的投标文件,在招标文件要求的截止日期前,递交到了指定地点。

20041119上午930,远东公司在中国职工之家饭店进行了公开开标。此次参与该包投标的有广东开元医疗设备有限公司(以下简称开元公司)、北京公司等供应商。开标、唱标过程十分顺利,开元公司投标设备型号为IRMA SL,投标价格为8万元人民币;北京公司投标设备型号为OPTI CCA,投标价格为5.68万元人民币。通过唱标,北京公司认为自己参与投标的产品无论从质量还是价格上都最具有竞争力,所以坚信自己一定能中标。20041130,远东公司公布了招标结果,让北京公司诧异的是自己并没有中标,中标的供应商为开元公司。北京公司百思不得其解,自己产品各项指标都符合招标文件的要求,有些标准甚至高于招标文件的规定,价格也是投标供应商中最低的,抱着这些疑问,北京公司根据我国政府采购法第五十二条的规定,于200412714日连续两次向采购人国家发改委及其代理机构远东公司提出书面质疑。

20041230,在超出法律规定的回复期限9日后,北京公司收到了代理机构的回复。200514,北京公司提出了第三次质疑,主要针对远东公司第二次回复中关于技术指标的问题进行了解释。最后强烈要求公布前两次质疑中都提到的打分标准。

2005110,远东公司回复内容和第二次回复的一样。第二次质疑后,被质疑人未在7日内及时答复,北京公司根据政府采购法第五十五条的规定,在20051221正式向国家财政部、国家卫生部和国家发改委的纪检委进行了投诉,投诉内容包括了三次质疑中所提出的主要问题,但以上三个部委均不予以受理。

200410月,以营利为目的的社会中介采购代理机构国信公司接受国家卫生部的委托,对国家医疗救治体系项目(招标编号为:GXTC0404038D包-血气分析仪进行公开招标。这次血气分析仪的采购数量为286台,其资金来源于中央财政,招标文件售价每份2000元人民币,投标截止时间为200411171330(北京时间),同一时间在北京国宏宾馆开标。评标方法为综合打分法,其分值权重分别为:商务15分,价格30分,技术55分。评标委员会由招标人代表、招标代理机构代表及有关经济、技术等方面的专家组成。这次参加投标的有开元公司、北京公司等投标供应商,前者投标报价最高,也是每台8万元人民币;后者投标报价也是最低,即每台为5.68万元人民币。

20041221,中标结果出来后,再次让北京公司大吃一惊,中标供应商仍然是开元公司。看到D包的中标结果,更让北京公司不解的是,怎么又是投标价格最高的供应商中标,而且是同一投标供应商中标,而其他投标供应商均未能如愿。他们不明白中标供应商是凭什么以高出原告投标价40.8%的价格赢得此标。

2005112,就投标产品技术方面的问题,北京公司再一次分别向国家卫生部、国家发改委提出了质疑,并将质疑书抄送给两家采购代理机构。之后,又向国家财政部提出了投诉,但却始终未收到任何答复。

北京公司在分别质疑和投诉这两起政府采购行为的过程中,历经坎坷,在长时间、多次质疑、投诉无效的境况下,只得诉诸法律。

2005321,北京公司作为原告将起诉状及相关证据递交到法院,以不积极履行法定监管职责为由状告财政部。

2005520上午9时,北京市第一中级人民法院开庭审理此案。

被告财政部认为,原告的起诉没有事实依据。被告针对原告的投诉事项已经依法正确履行了自己的职责,请人民法院依法驳回原告的起诉。

为了支持前述答辩理由,被告向法庭提供了五份证据。

证据一是财政部200531写给国家发改委重大项目稽查特派员办公室的一封公函,内容是:20041221200517,我们接到北京公司的两份投诉书。鉴于你办负责国债资金项目的稽查监督,且已受理了上述投诉,为避免重复处理,现将投诉书及相关资料转你办一并研究处理。证据二是国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知,被告以此通知证明国家发改委指导和协调全国招投标工作,负责组织国家重大建设项目稽查特派员,对国家重大建设项目建设过程中的工程招标投标进行监督检查。证据三是要证明重大项目稽查特派员办公室对招投标有监督的职能。证据四是国家发改委颁布实施的行政规章规定,国家发改委对重大项目有监督管理的职责。证据五是国家发改委和国家卫生部共同编制的经国务院办公厅转发的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》,被告是要证明国家发改委和国家卫生部负责突发公共卫生事件医疗救治体系建设项目。

中央国家机关政府采购中心顾问、原告的代理人谷辽海律师就被告的答辩提出四点代理意见:

(一)本案采购对象是属于现行法律所规定的政府采购。根据政府采购法第二条第二款规定,政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。从法律规定的内容来看,政府采购有这样几个构成要素,即采购主体、采购对象、资金来源、采购门槛和例外事项。(1)法律所明确规范的主体范围。这是指在我国境内的各级国家机关、事业单位和团体组织。根据这三类主体范围进行分析,本案的采购人是国家发改委、卫生部,是三类主体之一。本案的社会中介机构分别是以营利为目的的远东公司、国信公司,是采购人也就是中央国家机关的代理人。(2)法律所规范的采购对象。政府采购法适用的采购对象既有货物和服务,也包括工程。结合本案分析,本次采购对象为“血气分析仪”,显然不属于我国政府采购法第二条第六款所规定的“建设工程”,这样一来,也就排除了被告所辩称的“建设工程”,同时也就不能排除我国政府采购法对于本案的适用。(3)采购资金来源。根据法律规定,必须是财政性资金。所谓的财政性资金,根据200491国家财政部公布实施的《中央单位政府采购管理实施办法》第三条规定,财政性资金包括预算资金、政府性基金、预算外资金和中央单位自筹资金。原告所递交的招标文件等证据已经证明采购对象的资金来源于中央国债和中央财政,至于国债,是属于国家借款,最终还必须由中央财政来归还。根据2004年国务院办公厅《中央预算单位2004年政府集中采购目录及标准》规定,医疗设备和器械等货物被纳入部门集中采购目录,除部门集中采购项目外,各部门自行采购(单项或批量)达到50万元以上的货物和服务的项目,应执行政府采购法和招标投标法有关规定。此外,单项或批量采购金额一次性达到120万元以上的,必须采用公开招标采购方式。从2004年中央国家机关的集中采购目录和采购限额标准来看,显而易见,本次采购对象符合法律规定的标准。

(二)被告对本案政府采购活动享有法定的行政监管职责。根据我国政府采购法第十三条第一款规定,各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。根据法律的明确授权,被告于2004727颁发了《中央单位政府采购管理实施办法》。根据这部行政规章的第五条规定:财政部是中央单位政府采购的监督管理部门,履行全面的监督管理职责。根据我国政府采购法第五十二条、第五十四条、第五十五条规定,供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人或者采购代理机构提出质疑。质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。原告先后向采购人国家发改委、卫生部以及采购代理机构远东公司、国信公司提出了质疑,采购人没有答复,采购代理机构又搪塞其词,答非所问。无奈之下,原告在答复期满后向同级政府采购监督管理部门也就是被告提出了投诉。

(三)被告不积极履行法定监管职责。根据我国政府采购法第五十六条规定,政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。被告所制定的《中央单位政府采购管理实施办法》第四十七条、第四十八规定,财政部对中央单位政府采购活动实行经常性监督检查制度,依法对中央单位、集中采购机构、其他政府采购代理机构执行政府采购法律、行政法规和规章制度情况进行监督检查。被告承认已经收到了投诉书,但始终没有给原告任何的答复意见。被告长时间行政不作为,其消极怠慢行为已经严重侵害了原告的正常生产经营活动,造成巨额经济损失。根据我国政府采购法第五十八条规定,投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

(四)被告据以抗辩的证据和理由不足以成立。财政部认为,本案属于重大建设项目的招投标活动,应该适用我国招标投标法的规定。由于政府采购法没有规定公开招标的操作规程,实践中,凡是公开招标的政府采购活动,在优先适用我国政府采购法的前提下,并不排除招标投标法的补充适用。由于政府采购法和招标投标法是同一位阶的法律,根据立法法第八十三条规定,同一机关制定的法律,新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。招标投标法第六十五条只规定了相关的行政机关监督职能,但没有明确是国家发改委还是财政部;作为新法的政府采购法已经明确规定财政部门是政府采购活动的主管机关,而没有规定国家发改委是主管机关。其次,采购人不能既当运动员又当裁判员。争议的政府采购项目当事人之一就是国家发改委,作为采购人,与原告也就是供应商在法律地位上应该说是完全平等的,供应商和采购人都是政府采购活动中的运动员,同时与争议的政府采购项目存在着法律上的利害关系,根据行政法的基本原理,同一案件中的执法主体不能同时为当事人。为避免利益冲突,采购人虽然也是行政主体,但在政府采购活动中就是一方当事人,必须回避。此外,被告所递交的系列关于招投标方面的规范性文件,原告认为,由于新的政府采购法已经有明确的职责分工,被告所呈交的这些证据,由于其位阶较低,不能与作为上位法的政府采购法相抗衡。为维护我国法制的统一,在上位法政府采购法已经有明文规定的情况下,我们必须无条件地服从和遵守。再者,行政行为生效的前提是相对方知晓。被告在答辩时认为,并非没有任何作为,而是积极的进行了作为。但对于原告来说,被告什么时间作出行政行为并不知晓,被告也没有提供任何证据来说明原告已经知道被告在积极地履行法定职责,行使着法定职权,对投诉事项进行查处。相反,被告将投诉材料转交给采购人国家发改委处理,更说明了被告的行政不作为违法事实清楚。

法庭审理和辩论持续了将近两个小时,没有当庭判决。

北京市第一中级人民法院闭庭后,进行了认真的合议。

法院认为,本案涉及的招投标采购内容为突发公共卫生事件医疗救治体系项目中的5286台血气分析仪,根据上述规定应属于货物采购,原告向被告投诉的是采购代理机构在以招投标方式采购上述货物过程中,招投标的组织不合法问题。根据法律及相关规范性文件的规定,属于被告的监督管理权限范围。被告未按政府采购法第五十六条的规定,在收到该投诉材料后三十个工作日内对投诉事项予以回复,应属未履行法定职责。被告关于其将原告的投诉转交发改委处理,且已将该情况告知原告,已履行了法定职责的答辩理由,缺乏事实和法律根据,不予采纳。据此,法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定,于2006128作出了一审判决:

被告财政部对原告北京现代沃尔经贸有限责任公司于二00五年一月七日就招标编号为GXTC0404038的国家医疗救治体系项目D包,及0722-FEGT-04285的国家医疗救治体系项目第七包招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。

 

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